EMPLEO PÚBLICO- Régimen aplicable al empleado municipal- Aplicación de la Doctrina de los Actos Propios

Fallo completo: http://www.juslapampa.gob.ar/jurisprudencia/Home/detalle/34571

SALA C, 15/12/2021 “OLAVERRIA José M. contra Municipalidad de Guatraché sobre Demanda Contencioso Administrativa”, legajo nº 139284

Hechos y decisión

La Sala C del STJ resolvió hacer lugar a la demanda contenciosa administrativa interpuesta por la actora contra la Municipalidad de Guatraché y declarar la nulidad del acto administrativo que impedía al actor cobrar su salario por estar amparado en los derechos gremiales, no reconocidos por ese Municipio.

El STJ recuerda que de no existir normativa propia, y más allá de que en la órbita de su autonomía los municipios puedan introducir reservas al régimen provincial, la ley 643 conforma el marco legal aplicable para el empleo municipal, pues fue sancionada para regular los derechos y obligaciones de los agentes de la administración pública. En el fallo se entiende que al no existir tales reservas, le correspondía al actor la licencia gremial.

Subraya además que, habiendo sido ella previamente reconocida, la actitud asumida por la comuna trasunta una conducta que va contra sus propios actos anteriores, trasluciendo una actitud distanciada de la confianza legítima y la buena fe. Recuerda que la doctrina de prohibición de volver sobre actos propios, como principio general del derecho, se aplica incluso a la Administración Pública en virtud del sometimiento de ésta al imperio de la legalidad y del derecho. El fallo resalta así que nadie puede variar de comportamiento injustificadamente, cuando ha generado en otro una expectativa de conducta futura.

Extractos de doctrina del fallo

Es sabido que la sanción penal no excluye a la sanción disciplinaria, ni esta excluye aquella y ello es así, pues tutelan órdenes jurídicos distintos y persiguen finalidades diferentes. Esta circunstancia permite afirmar que no hay afectación de la garantía constitucional ne bis in ídem consagrada en el artículo 18 de la Constitución nacional (conf.: CSJN, Fallos: 256:182).
En esa línea de razonamiento, clásica doctrina administrativista precisa que, como principio, “ambas sanciones son independientes, autónomas”. Y con cita de Jèze, agregaba que “la represión disciplinaria de los agentes públicos que cometen faltas y la represión penal de los agentes públicos delincuentes son dos cosas totalmente distintas” (conf.: Miguel S. Marienhoff, Tratado de derecho Administrativo, Tomo III-B, § 1064).
Distinto será el supuesto en que la absolución haya tenido lugar por la falta de acreditación del hecho atribuido o porque el imputado no ha sido su autor.
Pues la autoridad administrativa no puede desentenderse del pronunciamiento recaído en sede penal cuando luego de reunida la prueba en el sumario disciplinario dispuso la reserva de las actuaciones hasta tanto se expida el Poder Judicial.
Es manifiesto que, tratándose de los mismos hechos bajo las mismas circunstancias de tiempo, modo y lugar, los términos en que la absolución ha sido juzgada en la sentencia penal resulta determinante a los efectos disciplinarios.
Elementales principios de lógica jurídica imponen la necesidad de coherencia entre la decisión penal y la disciplinaria administrativa en circunstancias como las de autos en las que se está en presencia del mismo hecho que no fue probado en sede penal.
El Tribunal Superior de Justicia de Córdoba, en voto del magistrado Domingo Sesín, precisó: “la sanción disciplinaria puede aplicarse en cualquier momento sin esperar la decisión penal o contravencional, cuando hubiere suficientes elementos de juicio para la determinación de la responsabilidad disciplinaria. Incluso, la absolución judicial, la prescripción del delito o el perdón del particular damnificado, no eximen la aplicación de la sanción disciplinaria (conf. artículo 4, Decreto Nro. 1753/2003), salvo el supuesto excepcional descripto claramente por el Consejo de Estado Francés, comentado por Claude Durand (Les rapports entre les jurisdictions administrative et judiciaire, París, 1956, págs. 286 y ss.) en el sentido que ‘no puede la Administración en ejercicio de su potestad disciplinaria imponer una sanción basada en la existencia de unos hechos que la sentencia penal consideró inexistentes’. Esto quiere decir que sólo cuando el Juez penal o contravencional, afirme en su sentencia que el mismo hecho sobre el cual recae la sanción disciplinaria, no se cometió o no fue realizado por el imputado, es obligación de la Administración dejar sin efecto la medida aplicada. (conf.: TSJ Córdoba, Sala Contencioso-administrativa, “Almada, Alfredo Ernesto”, sentencia: 29/6/2010; LLC2010 (octubre), 999 – DJ 24/11/2010, 49).
La autonomía municipal se conceptualiza como “... la facultad de organización institucional propia reconocida… que implica la autorregulación legislativa de los intereses locales por sus propios órganos de gobierno con subordinación a un ente de rango superior,…” (conf.: Raúl D. Calvente, Derecho y administración municipal, Ed. Cathedra jurídica 27/4/07, pág. 63).
En virtud de las facultades otorgadas, y en la órbita de su autonomía, institucional en el caso, los gobiernos municipales -Concejo Deliberante y Poder Ejecutivo- tienen competencia y atribución suficiente tanto para dictar normas estatutarias reguladoras del empleo público comunal (conf.: art. 36, inc. 34, ley 1597), como adherir al estatuto provincial vigente en forma expresa, tácita o señalando –con antelación- las reservas al régimen que aplica.

La Municipalidad de Guatraché rige la relación laboral de sus agentes mediante la ley 643, lo que implica, para la solución de este caso, una adhesión tácita sin reservas.
Para el cumplimiento de tal cometido y el desempeño de sus funciones, se valen de una estructura administrativa pública, consecuentemente, de no existir normativa propia, la ley 643 conforma el marco legal aplicable, pues fue sancionada para regular los derechos y obligaciones de los agentes de la administración pública.