EMPLEO PÚBLICO - Requerimiento de una agente del Estado para ser reconocida en el escalafón de profesional de la salud siendo abogada

Fallo completo: http://consultarjurisprudencia.justicialapampa.gob.ar/Home/detalle/34329

SALA C STJ, 26/10/2021. "AIMAR, Camila Virginia contra Gobierno de La Pampa sobre Demanda Contencioso Administrativa" Expte. Nº 142598.

Hechos y decisión

La Sala C del STJ, resolvió rechazar la demanda contenciosa administrativa interpuesta por la actora, en la que plantea la inconstitucionalidad del art. 26 de la ley de ejercicio financiero 2018, ley provincial nº 3056 (Ley de presupuesto), que había modificado el originario art. 10 de la ley 1279 (Ley de Carrera Sanitaria). Aduce que, a raíz de tal modificación, se le negó el cambio de rama a la profesional, porque ser abogada y no ser parte de una actividad de salud y que antes de dicha derogación podían ser parte de la rama profesional toda persona con título universitario habilitante que desarrollara tareas inherentes a su profesión, sin discriminar tareas propias de la salud. Para este planteo se basó en cuestiones de forma y de fondo. En cuanto a la primera, pretendía la inconstitucionalidad de la Ley de presupuesto porque la misma no puede modificar o derogar otras leyes.

Esa Sala responde a esta cuestión estableciendo que “en el sistema constitucional argentino, nada permite inferir que la función legislativa en materia presupuestaria se limite a aprobar o rechazar lo que proyecta el Poder Ejecutivo, es acción legislativa normal y primordial. En consecuencia, las limitaciones que el Congreso se ha autoimpuesto pueden ser modificadas o dejadas sin efecto, incluso en forma implícita; y b) que lo determinado en dichas leyes no prevalece por su jerarquía normativa sobre otras leyes posteriores que dicte el Congreso.

En cuanto al segundo planteo, el de fondo, la actora considera que la norma modificada es inconstitucional porque vulnera el derecho de igualdad ante la ley, el de propiedad y de razonabilidad de las leyes, a lo que el Superior Tribunal concluyó que relacionando el principio de igualdad con el de razonabilidad de la ley, se observa que la división en ramas (profesional, enfermería, técnica, administrativa hospitalaria y servicios generales y mantenimiento) no importa desigualdad de trato o discriminación sectaria o suspicaz respecto de las profesiones excluidas, sino que obedece a una regulación estructural e interna de la Administración, que permite cubrir las necesidades del servicio de salud y la ubicación de los agentes según sean las profesiones, especialidades u oficios requeridos por el sistema.

Se trata de un interés superior de organización sanitaria que excede la individualidad de cada agente

Extractos de doctrina del fallo

Corresponde conceptualizar que la inconstitucionalidad de la norma por vicios de “forma” no involucra su disposición o prescripción normativa, sino el proceso legislativo de formación de la ley, el iterde su creación, es una infracción a los límites procedimentales legislativos.
La interpretación judicial sobre este aspecto debe realizarse con suma prudencia para no invadir la autonomía del poder parlamentario, poder que tiene legitimación para crear o modificar el ordenamiento inferior a la Constitución.
Tal atribución no implica que los actos parlamentarios gocen de inmunidad jurisdiccional, pues toda atribución constitucionalmente dada está sometida a fiscalización si incide sobre un derecho fundamental.
En dicho sentido, una infracción procedimental legislativa puede tener entidad para desencadenar la abrogatio de la ley por vicios en el procedimiento de su elaboración, cuando ataña a un vínculo directo con la Constitución Nacional, cuando el agravio demuestre una total falta de concurrencia de los requisitos ineludibles y condicionantes impuestos para su fundación, y vulnere ilegítimamente derechos relevantes.
La inconstitucionalidad por vicios de forma se funda en la interna corporis actade la formación de la ley -actos parlamentarios internos-, y no en la confrontación entre dos normas de diferente rango, Constitución y ley, de cuya compatibilidad o no, emerge el resultado, en el caso, depende de material probatorio sobre cuestiones vinculadas con los debates parlamentarios, quórum, etc..
La naturaleza jurídica de la ley de presupuesto indica que es una ley con efectos jurídicos normales, la función legislativa no se reduce a aprobar o autorizar lo que propone el Poder Ejecutivo, sino que es ejercitada en toda su plenitud. El Poder Legislativo recibe un proyecto de ley presupuestario a considerar, como de cualquier otra materia, puede rechazarla, modificarla, total o parcialmente sin existir límites constitucionales en tal sentido (Carlos M. Giuliani Fonrouge, en “Derecho Financiero”, T. I, 10º Edición, La Ley, 2011, p.174).
Del art. 75, inc. 8 de la Constitución Nacional, no surge limitación con relación a que las leyes de presupuesto no pueden contener disposiciones de carácter permanente, ni reformar o derogar leyes vigentes.
La prohibición de inclusión de disposiciones ajenas al presupuesto de carácter permanente surge de las leyes, nacional o provincial, según sea el caso, no emerge con fuerza obligatoria de la Constitución Nacional.
De lo dicho deriva que la inconstitucionalidad formulada deviene de la infracción a un límite estipulado por otra norma del mismo rango que la objetada.
El art. 75, inc. 8º solo prescribe que le corresponde al Poder Legislativo fijar anualmente el presupuesto general de gastos y el cálculo de recursos de la administración, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar las cuentas de inversión.
El principio de exclusividad de la ley de presupuesto deriva de la ley, no de la carta magna, por ello no pueden imponerse limitaciones a la acción del Poder Legislativo, pudiendo modificar el derecho objetivo siempre que no afecte derechos y garantías esenciales asegurados por la Constitución (Carlos M. Giuliani Fonrouge, en “Derecho Financiero”, T. I, 10º Edición, La Ley, 2011, p. 175).
En idéntico sentido se expidió la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el caso “Zofracor SA c/ estado Nacional” (20/09/2002), exponiendo que “… las autolimitaciones que el Congreso ha emitido pueden ser modificadas o dejadas sin efecto, incluso en forma implícita. La ley de presupuesto es un acto de gran trascendencia política y la voluntad del Poder Legislativo no está limitada por actos preexistentes de igual jerarquía normativa… en suma,… pese al loable propósito que persigue [la ley], esa norma no prevalece por su jerarquía normativa frente a otras leyes que dicta el Congreso de la Nación y, por tanto, cuanto allí se dispone puede ser derogado por otra ley posterior, en forma expresa o tácita. Es que el Poder Legislativo, no se halla vinculado indefectiblemente hacia el futuro por sus propias autorrestricciones…”.
María Angélica Gelli, en su obra “Constitución de la Nación Argentina”, T. II, La Ley, 2008, p.162/1263, asiente que conforme los términos de la ley nacional –al igual que el art. 17 de la ley provincial nº 3 de Contabilidad-, la ley de presupuesto no podrá contener disposiciones de carácter permanente, ni podrá reformar o derogar leyes vigentes, sin embargo en la práctica tal enunciado de la ley no se ha cumplido, y esa inconsecuencia jurídica ha sido convalidada por la propia Corte Suprema en varios precedentes, entre ellos el caso “Zofracor” (Fallos: 325:2394).
Extrae dos cuestiones relevantes del precedente citado: a) que en el sistema constitucional argentino, nada permite inferir que la función legislativa en materia presupuestaria se limite a aprobar o rechazar lo que proyecta el Poder Ejecutivo, es acción legislativa normal y primordial. En consecuencia, las limitaciones que el Congreso se ha autoimpuesto pueden ser modificadas o dejadas sin efecto, incluso en forma implícita; y b) que lo determinado en dichas leyes no prevalece por su jerarquía normativa sobre otras leyes posteriores que dicte el Congreso.
Cabe añadir que la finalidad de la autolimitación del Poder Legislativo es impedir el aprovechamiento de la ley de presupuesto para incluir, solapadamente y sin debate previo, artículos sueltos de carácter permanente sin vínculo estrecho con el instrumento presupuestario, convirtiendo a ésta en una ley ómnibus o, por su contenido, en una ley miscelánea, que dificulta su consulta y hace engorrosa su aplicación por su desorden temático desvinculado de su título.
En causa “Torres, Liliana Beatriz contra Provincia de La Pampa”, expte. 129721, registro de Sala C, este Superior Tribunal de Justicia formuló algunas precisiones acerca del control de constitucionalidad y de los principios y garantías aludidos, que se sostienen en lo pertinente, para la resolución del presente caso.
En dicho precedente se expuso que el ejercicio de poder declarar la inconstitucionalidad de una norma, no autoriza a la magistratura a inmiscuirse en el examen de la conveniencia, oportunidad, acierto o eficacia del criterio adoptado por la legislatura en el ámbito propio de sus funciones, ya que no corresponde sustituir a quien legisla (conf.: Alberto B. Bianchi, Control de Constitucionalidad, Editorial Abaco, Buenos Aires, 2002, 2º edición, tomo 1, pág. 272-273).